Chi tiêu Khoa học, Công nghệ và Đổi mới Sáng tạo: Mục tiêu 2% GDP Có Khả thi?

Nghị quyết 57-NQ/TW cam kết đưa chi tiêu cho khoa học, công nghệ và đổi mới sáng tạo (KHCN&ĐMST) của Việt Nam lên khoảng 2% GDP, một mục tiêu gần như gấp đôi mức nỗ lực hiện tại và đưa Việt Nam vào nhóm các nền kinh tế thu nhập trung bình dẫn dắt bởi đổi mới sáng tạo, thay vì nhóm dựa vào tài nguyên hay gia công sản xuất. Định hướng của mục tiêu này là đúng đắn. Nhưng việc có đạt được theo đúng lộ trình mà nghị quyết đề ra hay không phụ thuộc ít hơn vào quyết tâm chính trị, vốn dường như rất rõ ràng, mà phụ thuộc nhiều hơn vào cấu trúc ngân sách vốn chưa được thiết kế để đưa nguồn lực vào hoạt động nghiên cứu và đổi mới sáng tạo với quy mô và tốc độ như vậy.

Điểm xuất phát của Việt Nam

Chi tiêu cho KHCN&ĐMST của Việt Nam, gộp cả nguồn công và tư, vẫn thấp hơn nhiều so với mức tương xứng với một mô hình tăng trưởng thiên về sản xuất và tham vọng leo lên các nấc thang cao hơn trong chuỗi giá trị. Khoảng cách so với các nước trong khu vực lớn nhất nằm ở phía khu vực tư nhân. Các nền kinh tế đã đạt hoặc tiệm cận ngưỡng 2%, như Hàn Quốc ở giai đoạn phát triển trước đây, đạt được điều đó nhờ chi tiêu nghiên cứu và phát triển của khối doanh nghiệp chiếm phần lớn tổng chi tiêu, chứ không phải chỉ dựa vào ngân sách nhà nước. Đóng góp của khu vực tư nhân Việt Nam vẫn còn khá nhỏ, tập trung ở một số ít tập đoàn trong nước quy mô lớn và doanh nghiệp sản xuất có vốn đầu tư nước ngoài, trong khi chiều sâu ở khối doanh nghiệp nhỏ và vừa còn hạn chế.

Cơ cấu này có ý nghĩa quan trọng đối với tính khả tín của mục tiêu 2%. Về mặt kỹ thuật, một mục tiêu tính theo tỷ trọng GDP có thể đạt được chỉ bằng chi tiêu công, nhưng làm như vậy sẽ đòi hỏi ngân sách nghiên cứu và phát triển của nhà nước lớn hơn nhiều, so với phần còn lại của ngân sách nhà nước, hơn bất kỳ nền kinh tế đối chiếu nào từng duy trì được, và sẽ không tái tạo được hệ sinh thái đổi mới sáng tạo mà những người soạn thảo nghị quyết rõ ràng đang hướng tới.

Vấn đề nằm ở cấu trúc ngân sách

Ràng buộc mang tính quyết định hơn không phải là quy mô nguồn lực mà là cơ chế giải ngân nguồn lực đó. Nguồn tài trợ nghiên cứu công của Việt Nam vẫn chủ yếu vận hành theo chu kỳ ngân sách hằng năm và phân bổ hành chính cho các viện nghiên cứu và trường đại học, một cấu trúc không phù hợp để tài trợ cho các hoạt động đổi mới sáng tạo có rủi ro cao hơn và tầm nhìn dài hạn hơn, đúng như tinh thần mà mục tiêu 2% hàm ý. Cơ chế tài trợ cạnh tranh dựa trên bình duyệt chuyên môn đã tồn tại nhưng vẫn chỉ chiếm một phần nhỏ trong tổng chi tiêu công cho KHCN&ĐMST, và các quy định giải ngân được thiết kế cho chi tiêu công thông thường, vốn yêu cầu chi tiêu phải khớp với năm tài khóa và hạn chế chuyển nguồn, lại không phù hợp với đặc điểm chi tiêu trải dài nhiều năm và không đều của các dự án nghiên cứu.

Ở phía khu vực tư nhân, các ưu đãi thuế cho hoạt động nghiên cứu và phát triển của doanh nghiệp tồn tại trên văn bản nhưng mức độ sử dụng còn hạn chế, một phần vì yêu cầu về điều kiện áp dụng và hồ sơ chứng minh nặng nề hơn lợi ích mang lại đối với nhiều doanh nghiệp, và một phần vì cấu trúc ưu đãi chưa được thiết kế riêng cho các ngành thâm dụng đổi mới sáng tạo như phần mềm hay sản xuất công nghệ cao.

Những gì cần thay đổi

Để đạt 2% GDP theo đúng thời hạn mà nghị quyết đề ra sẽ cần cả nguồn lực lớn hơn lẫn cách chi tiêu khác đi. Về phía ngân sách công, điều này có nghĩa là chuyển một phần lớn hơn ngân sách KHCN&ĐMST sang các công cụ tài trợ cạnh tranh, kéo dài nhiều năm, với quy định giải ngân chấp nhận được đặc điểm chi tiêu không đều của hoạt động nghiên cứu, đồng thời xây dựng năng lực thẩm định để phân bổ nguồn tài trợ dựa trên giá trị khoa học chứ không phải sự thuận tiện về mặt hành chính. Về phía khu vực tư nhân, điều này có nghĩa là thiết kế lại ưu đãi thuế nghiên cứu và phát triển dựa trên năng lực tuân thủ thực tế của doanh nghiệp nhỏ và vừa, thay vì mặc định rằng doanh nghiệp có hạ tầng kế toán như các tập đoàn lớn, cùng với các công cụ đồng tài trợ nhằm chia sẻ rủi ro giai đoạn đầu với nhà đầu tư tư nhân thay vì để doanh nghiệp gánh chịu một mình.

Mục tiêu 2% là một tuyên bố tham vọng hợp lý và có cơ sở, phù hợp với định hướng mà Việt Nam muốn đưa mô hình tăng trưởng của mình hướng tới. Tuy nhiên, đây không chủ yếu là vấn đề về quy mô ngân sách. Đây là vấn đề về quản lý tài chính công, và việc thu hẹp khoảng cách sẽ phụ thuộc vào cải cách cách thức nguồn lực KHCN&ĐMST vận hành trong hệ thống, ít nhất là ngang bằng với mức độ phụ thuộc vào quy mô nguồn lực được cam kết ngay từ đầu.