Dư địa Tài khóa của Việt Nam Sau Đại dịch: Còn Lại Bao Nhiêu?

Nền tài khóa của Việt Nam vẫn lành mạnh hơn phần lớn các nước trong khu vực, nhưng dư địa cho việc mở rộng tài khóa thêm nữa đang thu hẹp nhanh hơn những gì các chỉ số nợ công tổng quát cho thấy. Kết luận chính là Chính phủ vẫn còn dư địa tài khóa xét trên tổng thể, song cơ cấu áp lực chi tiêu, vốn bị chi phối bởi các cam kết hạ tầng và nhiệm vụ an sinh xã hội đang mở rộng, khiến phần dư địa đó ngày càng bị định trước công dụng trước khi có thể được sử dụng để điều tiết chu kỳ kinh tế.

Điểm xuất phát thuận lợi

Tỷ lệ nợ công trên GDP đã giảm đều trong suốt thập niên 2010 và được giữ ở mức kiểm soát trong những năm đại dịch, nhờ tăng trưởng danh nghĩa cao và trần nợ công được các đời Chính phủ liên tiếp xem như một quy tắc ràng buộc chứ không phải một mục tiêu mang tính khát vọng. Kỷ luật đó giúp Việt Nam có nhiều dư địa hơn để ứng phó với cú sốc COVID-19 so với nhiều quốc gia có mức thu nhập tương đương, và gói ứng phó tài khóa, dù nhỏ hơn so với các nền kinh tế phát triển, đã được triển khai mà không đẩy quỹ đạo nợ công tăng bền vững. Theo các thước đo bền vững nợ thông thường, Việt Nam vẫn có vị thế thuận lợi hơn so với các nước ASEAN như Indonesia, Philippines và Thái Lan.

Nơi dư địa đang biến mất

Bức tranh tổng thể thuận lợi này che khuất ba áp lực mang tính cơ cấu ở phía chi tiêu. Áp lực đầu tiên đến từ hạ tầng. Tham vọng của Chính phủ về mạng lưới đường cao tốc, đường sắt đô thị và năng lực cảng biển kéo theo nhu cầu chi đầu tư mà, theo hầu hết các văn bản quy hoạch, vượt xa tỷ lệ giải ngân thực tế những năm gần đây. Việc giải ngân chậm ngân sách đầu tư công trước đây từng được xem như một vùng đệm tài khóa, nhưng vùng đệm đó nay đã trở thành một điểm nghẽn chính sách mà Chính phủ đang chủ động khắc phục, và điều này biến phần vốn chưa giải ngân thành nguồn tăng chi trong ngắn hạn thay vì một khoản tiết kiệm.

Áp lực thứ hai đến từ an sinh xã hội. Hệ thống bảo hiểm xã hội và tài chính y tế của Việt Nam được thiết kế cho một cơ cấu dân số trẻ hơn và khu vực chính thức nhỏ hơn so với thực tế đang hình thành. Khi quá trình chính thức hóa lao động tiến triển và dân số già đi, cơ sở đóng góp được mở rộng nhưng nghĩa vụ chi trả quyền lợi cũng tăng theo, và tác động ròng đến tài khóa trong trung hạn là tỷ trọng chi an sinh bắt buộc trong ngân sách sẽ tăng lên chứ không giảm đi.

Áp lực thứ ba là sự thu hẹp của nguồn thu ngoài thuế. Nguồn thu từ chuyển nhượng quyền sử dụng đất và cổ tức doanh nghiệp nhà nước trước đây đã bổ sung đáng kể cho nguồn thu thuế, thuận tiện cho ngân sách địa phương nhưng lại biến động mạnh và, đối với nguồn thu từ đất, gắn chặt với chu kỳ bất động sản mà không thể mặc định sẽ duy trì được sự sôi động như thập niên vừa qua.

Những đánh đổi mà Bộ Tài chính phải cân nhắc

Không có yếu tố nào trong số này báo hiệu một cuộc khủng hoảng nợ. Điều chúng cho thấy là biên độ cho chính sách điều tiết chu kỳ mang tính chủ động đang thu hẹp, đúng vào thời điểm nhu cầu bên ngoài trở nên kém ổn định hơn so với giai đoạn tăng trưởng dựa vào xuất khẩu của Việt Nam trong thập niên 2010 và đầu thập niên 2020. Nếu một cú sốc trong tương lai đòi hỏi hỗ trợ tài khóa, Chính phủ sẽ có ít dư địa hơn để mở rộng chi tiêu mà không phải nâng trần nợ công, một bước đi nhạy cảm về chính trị, hoặc phải điều chuyển nguồn lực từ các cam kết hạ tầng và an sinh xã hội đã được đưa vào kế hoạch ngân sách trung hạn.

Hai hướng xử lý có thể giúp bảo toàn sự linh hoạt thực chất thay vì một dư địa chỉ tồn tại trên giấy. Hướng thứ nhất là cải thiện tiến độ giải ngân đầu tư công để ngân sách đầu tư không còn thường xuyên bị chậm giải ngân rồi lại được xem như khoảng trống khả dụng trong khi trên thực tế đã có chủ đích sử dụng. Hướng thứ hai là mở rộng cơ sở thuế, đặc biệt qua thuế bất động sản và thuế môi trường, thay vì phụ thuộc vào nguồn thu liên quan đến đất đai vốn mang tính chu kỳ và, về dài hạn, sẽ cạn dần khi quỹ đất đô thị được chuyển đổi mục đích sử dụng.

Kết quả là một đánh giá có nhiều điều kiện ràng buộc hơn so với những gì tỷ lệ nợ công tổng quát thể hiện. Việt Nam có dư địa tài khóa theo nghĩa quan trọng đối với khả năng trả nợ. Nhưng dư địa đó hẹp hơn đáng kể theo nghĩa quan trọng đối với khả năng ứng phó chính sách chủ động, và việc thu hẹp khoảng cách này phụ thuộc vào cải cách giải ngân và nguồn thu, những việc nằm trong tầm kiểm soát của Chính phủ nhưng cho đến nay vẫn tiến triển chậm hơn so với áp lực chi tiêu mà chúng cần bù đắp.